lunes, 14 de marzo de 2016

la intervención del sector público tiene unas causas y unos objetivos. No vale cualquier cosa

La larga crisis que ha sufrido la economía y la sociedad española desde 2008 ha estado acompañada de una áspera polémica sobre diferentes cuestiones relacionadas con la intervención del sector público en las relaciones económicas. Las opiniones sobre los recortes se combinan con las relacionadas con la evolución de las normas tributarias y, conviven quienes se quejan de no haber aprovechado la situación para afrontar una verdadera disminución de lo público con quienes afirman estar asistiendo a la demolición del Estado del Estado del Bienestar en España. 

El actual conflicto en la sociedad sobre el sector público es un tema trascendente que se puede abordar desde muy diferentes perspectivas. Por eso puede ser útil tratar algunos temas conceptuales básicos relacionados con los objetivos y funciones que puede cumplir el sector público en las relaciones económicas para realizar un debate ordenado sobre esta cuestión.

Las sociedades además de decantarse por un sistema democrático como régimen político deben elegir el modelo social y económico en el que se relacionan sus miembros (agentes en jerga económica). La pertenencia a la Unión Europea podría simplificar algo el proceso, al incluir de forma implícita el modelo social de mercado en sus Tratados, si bien la interpretación de esta expresión abre una amplia y larga polémica sobre cómo se concreta en la práctica. De hecho, algunos conceden hegemonía casi total a la iniciativa privada identificando como una rémora la intervención pública; otros, sin embargo, dan por hecho que el sector público debe estar muy presente en las relaciones sociales económicas, sin argumentar demasiado las razones en las que se apoyan más, allá de una genérica apelación a la justicia.

La teoría más habitual utilizada para abordar la presencia del sector público en la economía parte de los dos teoremas de la economía del bienestar. A grandes trazos, el primero dice que en condiciones de competencia perfecta se puede alcanzar el óptimo de eficiencia paretiana en el uso de los recursos disponibles (no hay capacidad de mejora de una persona sin perjudicar a los demás). El segundo considera que se puede alcanzar ese nivel de eficiencia desde cualquier distribución de renta, dejando posteriormente que el mercado actúe libremente. Dado que la teoría admite la posibilidad de alcanzar la perfección en eficiencia (paretiana) con una distribución muy desequilibrada de la renta, se puede plantear el problema en términos más coloquiales como la búsqueda de aquel sistema de relaciones económicas que permita el mejor uso posible de lo que tenemos (eficiencia) a la vez que se consigue el patrón distributivo de renta y esfuerzos elegido por la sociedad (equidad).

La experiencia demuestra la dificultad de alcanzar la perfección en cualquier campo de la vida, la economía no es una excepción. Los fallos de mercado originados en el excesivo poder de algunos de los actores (o empresas) o la inexistencia de las condiciones mínimas para que pueda funcionar el mercado (mercados completos), marcan la diferencia con la situación de competencia perfecta.

El sector público puede intervenir en las relaciones económicas de diferentes formas. Puede regular una situación para limitar algún riesgo observado para la población, como puede ser establecer la obligatoriedad de disponer de un seguro para que un automóvil pueda circular Esta disposición puede ser útil para la sociedad (externalidad positiva) sin ser gravosa para el erario público, dado que no necesita ninguna partida presupuestaria aunque aumenta el coste a nivel individual.

La intervención pública decidida por la sociedad puede obligar a generar un servicio como es la educación obligatoria hasta los 16 años. En este caso parece difícil no acompañar la necesaria obligación (provisión del servicio) con una financiación púbica porque de otra forma no habría garantía de cumplimiento. Es necesario, por tanto, disponer de recursos públicos para provisionar en la práctica esa regulación. 

Las mayores diferencias, no obstante aparecen en el modo de gestionar la prestación. El modo de producción de la educación puede ser pública pero también privada sin que, por lo menos en teoría, no sea posible cumplir en ambos casos con los objetivos marcados.
  
De una forma intuitiva se puede encontrar una ventaja en la gestión pública de las cosas derivada de la desaparición del beneficio necesario para retribuir el capital privado invertido. Así, esa cantidad ahorrada puede ser utilizada para producir más bienes o proporcionarlos a menor precio a las personas. En la práctica, sin embargo, esta conducta podría no ser cierta cuando la gestión pública incurra en mayores costes en el proceso de producción del bien o servicio por causas ajenas a la mejora de la eficiencia y de la equidad. Se trata de la posibilidad de utilizar más empleo del necesario al existir mayor nivel de absentismo, la asignación de retribuciones salariales superiores a la productividad de los trabajadores (por ejemplo al pagar a quienes se escaquean sin posibilidad de castigo), abuso de conductas burocráticas en el funcionamiento, uso de clientelismo y corrupción en la contratación o aplicación de criterios estrictamente electoralistas a los gastos de consumo e inversión. De ser así, los beneficios teóricos de la producción pública respecto a la privada se diluyen al habérselos apropiado una minoría en detrimento de los intereses de la mayoría de la población.

En ambos casos unos pocos ganarían a los muchos, con la diferencia de ser distintos esos pocos. Algunos identifican como ricos a los de la empresa privada frente a considerar personas normales a las del sector público. La realidad no es siempre así porque los accionistas de las empresas privadas también son personas normales y los pegados al clientelismo pueden no serlo tanto. Lo importante en última instancia es que la ganancia no llega a la mayoría y, por tanto, la cuenta que hay que hacer es cómo cambiar para que así sea.

Limitarse simplemente a plantear más gasto público como el instrumento mágico de política económica es una verdad absoluta no cierta pero, además, tiene una deficiencia conceptual complementaria: la intervención del sector público no es gratis. La consecución del dinero público necesario para pagar las políticas también tiene un coste marcado por las distorsiones de los impuestos sobre las decisiones de los agentes económicos. Es fácil de entender que el consumo no el mismo con un IVA del 21% y que la decisión de elegir entre trabajo y ocio cambia cuando el tipo de gravamen del IRPF es el 65% (aunque parece que a partir de un nivel de renta los incentivos son diferentes). La incorporación de impuestos puede colaborar a redistribuir la renta entre la población, pero no se debe olvidar que en su mayor parte incorporan una distorsión en las relaciones económicas que limitan la eficiencia en el uso de los factores productivos. No se trata, por tanto, de no utilizarlos sino de ser conscientes de sus ventajas e inconvenientes.

La enumeración de causas y efectos de la acción de lo público debería llevar a reflexionar un poco más sobre las propuestas de política económica. Es tan poco cierto que el sector privado lo hace todo bien y el público lo hace mal como lo contrario. Depende de muchos factores y por eso hay que ser muy exigente en los planteamientos. Qué se quiere conseguir, quién lo paga y cómo se paga para disponer de unas cuentas públicas sostenibles en el tiempo. La misma exigencia hay que trasladarla a la evaluación de los resultados. No vale decir está bien porque sea público o privado, hay que tener la posibilidad de medir los resultados de forma sencilla pero con el necesario rigor. Esto significa transparencia, rendición de cuentas y capacidad de evaluación.

En el caso de las políticas públicas la renuncia a un poco de eficiencia podría estar justificada por una mejora en equidad, es decir, en una reducción buscada de un desequilibrio en la distribución de renta o esfuerzos. Un problema habitual surge en la medición de este tipo de mejoras, demasiadas veces justificada en una genérica rentabilidad social que puede ocultar decisiones espúreas o directamente megalómanas. Valga como ejemplo la proliferación de trenes de alta velocidad, universidades y/o aeropuertos en ciudades de reducida población que no cumplen con la mínima dimensión para ser eficiente.    

Todo proyecto tiene que estar justificado y cada elección debe ser muy meditada porque el dinero público es y será escaso, a no ser que se apoye un modelo de socialismo de estado como el aplicado en el bloque soviético hasta 1988. Un régimen económico de planificación central sin iniciativa privada que ha sido un fracaso en toda regla, no sólo en términos económicos al limitar significativamente la capacidad de crecimiento de la riqueza con una igualación a la baja de la renta de las personas, sino también y sobre todo, en el ámbito moral al asumir el cinismo como forma de vida después de destruir la mayor parte de los incentivos individuales y colectivos. 

Retomando las forma de intervención pública dentro de una economía de mercado, la defensa de la enseñanza y la sanidad pública no se debe confundir con estar de acuerdo con la calidad de la enseñanza o la posición de los empleados públicos en ambas actividades, sino identificar el método de funcionamiento para ser más útil a los ciudadanos que reciben estos servicios. De igual forma, la defensa de producción privada está legitimada para obtener un beneficio por la gestión, pero si está financiada con dinero público, debe garantizar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el legislador cuando se decide su provisión (se entiende que coincide con los deseos de la mayoría de la población en un sistema democrático), incluyendo siempre la igualdad de oportunidades y la no selección adversa de cualquier ciudadano que quiera acceder a ellos. 

Parece una afirmación de perogrullo, pero hace falta mucho más debate sobre este tema en un marco de mayor transparencia. Una idea bastante alejada de las polarizadas posiciones actuales defendidas desde un nivel de explicación manifiestamente mejorable, en otras cuestiones porque puede ser que en última instancia se pretenda ser opaco utilizando consignas de brocha gorda. 






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